谭必勇，刘芮丨数字政府建设的理论逻辑与结构要素——基于上海市“一网通办”的实践与探索

转载请注明“刊载于《电子政务》2020年第8期”。引用参考文献格式：谭必勇，刘芮. 数字政府建设的理论逻辑与结构要素——基于上海市“一网通办”的实践与探索[J]. 电子政务，2020(08): 60-70.

摘　要：数字政府是数据时代政府治理发展的方向，是助力“智慧城市”、建设“数字中国”的途径。基于文献梳理、案例解读和实证分析的方法，运用数据时代治理理论总结数字政府建设的特点与要求，进而从全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作四个方面分析数字政府建设的结构要素。在此基础上，以上海市“一网通办”的探索为基点，分析数字政府建设的内涵和路径，为我国其他地区数字政府建设提供参考。

关键词： 数字政府；一网通办；政府治理；数字治理 

ＤＯＩ：10.16582/j.cnki.dzzw.2020.08.006

一、引言

随着信息技术的不断发展，数字时代已然来临，数字技术推动政务服务不断发生变革、政府职能不断完善。从电子政务到数字政府的转化，体现着政府治理范式的不断推陈出新。中国正处于推进治理现代化和以新一轮信息技术为代表的科技革命兴起的历史交汇期。这是一个“服务普惠化”“治理现代化”和“数据智能化”的交汇期。[1]32018年4月，习近平主席在致首届数字中国建设峰会的贺信中指出：“加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。”[2]当前以5G、物联网、人工智能、工业互联网等为核心的新型基础设施建设浪潮兴起，如何推动“数字中国”愿景的实现和数字政府的转型升级，实现精准治理、智能治理，用数据赋能城市发展、用数据资源推动国家治理体系和治理能力现代化的重大问题，引起了学界的广泛关注。

在数字政府建设实践中，上海市政府数字化转型主要经历了夯实基础、政策指引、打造品牌三个阶段。首先，政务信息化为上海市数字政府建设奠定了坚实的基础。政府网站群的丰富和发展、信息基础设施的不断完善和网上办公的不断推进，使政府信息化水平不断提升。2002年1月1日，“中国上海”门户网站正式开通。此后，上海市不断推进市政府部门网站群、区政府网站群建设，打造政府网站服务群。其次，政策指引为上海市数字政府建设指明了方向。2012年5月，上海市政府印发了《上海市电子政务管理办法》，旨在“提升政府服务水平，促进政府职能转变和管理创新”[3]。2013年7月，上海市科委发布《上海推进大数据研究与发展三年行动计划（2013-2015）》，提出要探索交互共享、一体化的服务模式，建设大数据公共服务平台，使大数据技术成果惠及社会大众，描绘了一幅数字政府建设的蓝图。[4]此后，上海数字化建设可以用“循序渐进、一以贯之”来形容。2016年2月至10月，上海市先后颁布《上海市推进“互联网＋行动”实施意见》《上海市大数据发展实施意见》《上海市电子政务云建设工作方案》等文件，进一步深化了技术治理和数据赋能的理念，加快了政府数字化转型的步伐。《长三角区域信息化合作十三五规划（2016-2020）》的颁布体现了区域协调发展的理念。作为长三角经济区的“龙头”，上海市对长三角地区的经济发展、政务改革具有示范效应，如何聚集地域资源、打破区域政务服务壁垒、形成产业集群效应推动数字经济发展的问题亟待解决。当前，上海市以“一网通办”作为深化政府治理、构筑数字政府的切入点，形成全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作的数字政府架构体系和数字治理生态。“一网通办”是实现数据驱动决策、建设“智慧城市”、打破长三角政府服务壁垒的重要举措。以“上海市一网通办”的探索为案例剖析数字政府建设的理论逻辑和结构要素，对其他地区推进政府数字化转型和建设“数字中国”具有借鉴意义。

二、数字政府的由来与研究进展

1998年1月，美国前副总统戈尔在加利福尼亚科学中心发表演讲时首次提出“数字地球”[5]这一概念之后，“数字国家”“数字政府”“数字城市”和“数字社区”等概念相继出现。[6]同年，时任南加州大学信息科学研究所执行所长的赫伯特•肖尔和芝加哥大学计算机科学系教授、机器学习研究专家萨尔瓦多•斯托尔福在对美国政府内部技术框架进行评估时认为，新技术的应用为政府与公民之间互动的新范式提供了一个独特的机会，也为建设21世纪面向公民的数字政府创造了可能性。[7]此后，国外关于数字政府的研究逐渐兴盛。

许多学者探讨了电子政务与数字政府的联系和区别。一些学者认为数字政府可以被称为电子政府（电子政务）[8]，它是使国家服务有效运作、节省资金、使政府更加透明、让公民获取政府数据的一种形式。[9]一些学者认为数字政府是电子政务范式的延续。[10]而另一些学者认为数字政府不同于电子政务[11]，数字政府的建设意味着政府治理的数字化转型，并构建了一个由数字化、转型、参与和情境化四个阶段组成的数字政府演化模型。[12]

如何建立有效的数字服务治理结构是数字政府研究的关键问题。从公共管理的角度来看，数字政府可被视为创新、共同生产、透明度和公共价值产生的重要方面。[13]由于数字政府参与主体和研究内容的广泛性，非政府组织的参与[14]、数据的开放获取[15]、数字政府监督和问责机制[16]等受到广泛关注。

关注数字政府实践与理论研究的协调发展有助于减少数字政府建设面临的风险。吉尔•加西亚等[17]认为，了解和减少数字政府计划中的风险是当务之急。实用的工具和指南应以最新的研究和实践为基础，才能更好地服务于政府和研究人员。谢润•道斯[18]主张在实践与知识之间建立联系，研究人员使用学术理论、标准和方法来满足政府在合作项目中的实际需求。

国内的梁木生教授最早关注数字政府研究，从技术规制[19]、法律调控[20]论述了数字政府的概念、技术规制的特点、法律建设的特征等内容。随着公共管理理论的不断发展、ICT技术的不断发展和数字政府实践的不断推进，我国关于数字政府的研究不断深化，呈现出多元态势。

多元参与是数字政府研究的重要领域。叶战备等[21]认为，数字政府建设需要通过政府职责体系建设来实现从权力本位转向责任本位。马亮[22]认为，现阶段公务员的信息技术能力同我国数字政府建设目标尚有差距，需加大信息技术培训并增强政府部门对人才的吸引力。徐顽强等[23]认为，“合作式”参与模式所主张的通过合作求共识的进路，契合中国当下数字政府建设的社会环境。

探析技术发展对数字政府建设的影响是学者们关注的另一个议题。李灿强等[24]认为，将人工智能技术应用于数字政府建设，可辅助政府决策。杜超等[25]认为，政府数据平台建设是推动政府数字化转型的重要环节。徐晓林等[26]认为，在数字政府环境下，必须发挥政策优势，以标准化为切入点，深度融合机制与技术，推进数据的流通与共享。

关注我国数字政府实践进展是我国数字政府研究理论与实际结合的重要体现。基于浙江数字政府的实践，刘淑春[27]认为数字政府是“治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新”的系统性、协同式变革。基于浙江“最多跑一次”改革，何圣东等[28]认为传统政府应转型升级为以“小前端+大平台+富生态+共治理”为目标模式，多主体网络协同治理、“O2O”线上线下一体化数字政府架构体系。逯峰[29]立足于广东“数字政府”的实践，从加强数据资源建设、注重智慧服务体验、构建协同治理环境、探索数据决策新方式、建设整体运行新模式分析如何完善数字政府建设。

三、数字时代治理理论与数字政府建设

政府治理一直是公共管理领域关注的热点议题。作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，如何实现政府治理模式的改革与创新、推动政府服务水平提升一直是困扰学界的重要问题。信息技术的发展和数据密集型科学范式的出现，既推动了公共管理领域的范式发生变革，亦要求政府形态和政府治理模式进行修正与调整。为了有效应对由此带来的变革，需要公共部门发展新的宏观理论，发现组织治理的观念、文化和特征模式等方面的差异性。[30]公共管理领域已经从强调分散、竞争和激励的“新公共管理”（NPM）方法转变为“数字时代的治理”（DEG）。[31]数字时代治理理论的出现是公共管理领域的一大创新，体现了数字时代政府治理的需求和特色，为数字政府的建设提供了理论基础。

英国学者帕特里克•邓利维（Patrick Dunleavy）于2006年率先提出数字时代治理理论。核心内容包括三个方面：其一，重新融合。包括逆部门化、协同式治理、降低行政成本、重新政府化、重塑核心流程、网络简化、采购集中和专业化、发展混合经济、重构供给链九个方面。其二，基于需求的整体主义。包括建立一站式流程、基于用户或需求的重组、互动式信息搜寻和提供、数据库建设、设计敏捷的政务程序、重塑结果取向的服务六个方面。其三，数字化变革。包括电子服务交付、迈向开放政府、集中信息技术采购、自动化流程、渠道分流和用户细分、减少中间层、加强自主管理、以网络为基础的效用处理、减少受控渠道九个方面。[30]随后，特里克•邓利维和他的同事们讨论了DEG的2.0版本，着重探讨社交媒体对数据治理带来的影响。[32]格里夫认为透明度、社交媒体和共享服务中心也是数字时代治理理论的重要议题。[11]综上所述，数字时代治理理论的核心内容包括重新融合、基于需求的整体主义、数字化变革、透明度、社交媒体和共享服务中心等六个方面的内容（参见图1）。

图1　数字治理理论关键要素词云图

经历了传统的官僚行政和新公共管理这两种主要政府治理模式后，已有不少学者试图提出可供选择的替代模式，比如新公共服务、整体性治理、新公共治理等等。[33]数字时代治理理论与一些理论的概念有相似之处，但是也存在着较大差异。这些差异体现了数字时代治理理论的核心观点和主要特征。首先，注重不同领域的重新融合。例如，邓利维强调借鉴私营公司如沃尔玛和乐购的战略，以电子方式收集销售和客户信息数据，创建数据仓库。[30]其次，重塑政府与公民的关系。基于需求的整体主义是数字时代治理理论的核心观点之一，它强调了以需求为导向的政府流程再造和一站式服务的重要性。[30]再次，嵌入技术治理理念。邓利维认为网络等信息技术是推动政府变革的重要力量。[31]技术治理改变了政府机构的运行逻辑，为政府决策的科学化、民主化提供了技术支持。然后，提倡多元协同治理。数字时代治理理论借鉴了整体性治理理论的整合与协同思路，强调服务的重新整合，协同的、整体的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。[33]最后，以服务为最终价值取向。提供公共服务是政府的职责所在，数字时代治理理论为政府治理提供了新的理论逻辑和解决方案，为提升政府服务能力和服务水平提供了理论指引。数字时代治理理论的核心特征体现了新时代治理理论的精华与特色。因此，本文依据数字时代治理理论的核心特征，结合我国数字政府发展现状，从融合、重构、创新、协同、服务五个方面厘清数字政府建设的理论逻辑（参见图2），并在此基础上，从全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作四个方面分析上海市数字政府建设的结构要素。

图2　数字政府建设的理论逻辑及结构要素

四、数字政府建设的理论逻辑

数字政府建设正迈入一个以数据化和数据创新为标志的崭新时代，数字政府与政务信息化之间并不是简单的技术升级所带来的版本更新，而是内核理念的更迭所引发的形态变化。[1]42服务是数字政府建设的终极目标，为了实现这一目标，数字政府建设必须贯彻落实融合、重构、创新、协同的理念，明确数字政府的建设目标和实现路径。数据融合、平台融合、业务融合的理念转型是数字政府建设的基础，技术的广泛应用为数字政府建设提供技术保障，数字政府生态的建设和完善为数字政府建设提供良好的社会环境，协同治理理念保障了多元主体参与数字政府治理。

（一）融合：数字政府的理念转型

在数字化时代，数据赋予了人类对数据认知的创新能力，也进一步打开了人类在数据利用方面的想象空间，“数据将是一种新的能源。与互联网相关的所有技术、应用、模式、政策的创新都将围绕这种新‘能源’展开”。[34]政府必须抓住机遇，用数据智能助力治理现代化，通过数据融合、平台融合、业务融合的理念转型推动政府制度建设、组织架构等全方位的改革。

数据融合是前提。随着信息技术的发展和电子政务的推进，政府部门数据资源数量激增，也带来了诸多问题。由于缺乏统一的标准和数据政策的缺失，政府部门之间数据互通性差、数据的可达性低，政企业务合作系统、政务服务App等碎片化应用加剧了数据烟囱现象。数据资源的聚合是数据资源优化整合的基础，通过不同来源数据、不同类别数据、不同结构数据、不同格式数据之间的聚集融合，构建数据供应生态链以促进数据利用。

平台融合是基础。过多的数据平台和服务平台建设、碎片化的掌上应用会加剧数据孤岛现象，不利于数据的收集整理、深度挖掘和开放利用。随着数据技术的发展，数据互通共享的壁垒逐渐被消解，整合离散数据资源、构筑统一数据开放共享平台的愿景正逐步实现。支付宝推出和各地政府共同建设的“城市服务”移动便民平台，将生活缴费、诊疗挂号等服务事项集成于支付宝客户端，减少了碎片化掌上应用的现象，实现了“数据多跑腿、群众少跑路”。

业务融合是根本。作为公共服务的提供者，政府部门一直面临着如何既能提高服务效能又可增强服务满意度的难题。在传统环境下，公众常常为了办成一件事情需要跑多个部门，耗费较多的时间和精力，对政府服务的满意度也较低。整合政府业务流程、梳理政务服务事项、完善政务服务清单，减少不必要的业务环节，实现“一窗通办”和“零差别处理”，是推动政务改革和提高公众满意度的重要途径。

（二）创新：数字政府的内生动力

进入数字时代，公众早已习惯了智能化、便捷化的生活，对政府服务的期待也不断提高。数字政府的建设正是为了实现技术赋能公共治理，改善政务服务水平和质量。从面对面服务到网上服务，再到移动终端服务，政府服务的创新和服务能力边界在不断拓展。技术的发展改变了政府的治理理念和组织结构，使政府和公众“双在线”成为现实，让数据流动起来，从而解决以职能划分为中心的政府视角和以服务为中心的用户视角的信息不对称的问题。因此，政府机构必须树立技术创新理念，运用大数据、云计算、人工智能等技术推动数字政府的迭代和更新。

在提供公共管理和公共服务的过程中，政府积累了大量的数据资源，“沉睡的数据”只能成为“没有生命力的死水”，开放的数据才能被社会整合、开发和利用，释放数据红利。政府数据开放不仅有利于推动数据价值落地，也利于构建开放、创新的数字生态体系。政府数据的开放为市场主体在商业模式上的创新提供资源基础，促进数据要素的生产与流动。例如，基于政府开放数据的智能化应用就是数据价值落地、释放数字红利的具象体现，它是数据生态链条上的重要一环，不仅能够催生数字产业的发展，而且能为公众提供多样化的服务。由上海市经济和信息化委员会主办的开放数据创新应用大赛（SODA）[35]提供健康数据、交通数据、城市管理数据等，鼓励选手利用数据开发智能应用。数字政府建设由政府主导，但是需要多方参与才能实现。政府数据的开放本质上是释放数据矿藏、盘活数据资源，解决政府与公民信息不对称的问题，以共创共治的理念推进政府职能和服务转变。所谓共创是让全社会的创新力量都参与数字政府的创新建设；所谓共治是指让全社会都参与创新治理工作。[1]66在共创共治的理念下，鼓励更多主体参与，营造开放创新的社会氛围，形成共建共享的数字政府治理格局。

（三）重构：数字政府的深刻转变

大数据不仅是一场技术变革，更意味着一场社会变革，而这种社会变革又伴随并呼唤着公共管理与公共服务领域的变革。[36]数据密集型范式的出现改变着政府治理的社会生态环境，“万物互联互通”的数据思维强化了政府、公众与企业之间的连接；“一切皆可量化”的数据思维让政府用数据决策、用数据服务成为可能。数字政府建设顺势而动，它改变了政府服务方式和政府服务流程，推动着以政府为核心的数字生态圈的形成和发展。

实现政府的数字化转型必须经历两个重要的转变：一是要实现以政府权力职能为中心转变为面向老百姓到政府办事为中心，即服务方式转变；二是政府单一部门行使权力变为整体政府提供服务，即服务流程转变。[1]65政府服务方式的转变是贯彻落实“以人为本”的治理理念的重要举措，从用户的角度出发考虑服务中存在的不足并加以改进，实现公共服务与用户需求的无缝衔接。服务流程由以往政府职能部门“各自为政”和业务割裂的状态转变为基于数据融合的流程再造和场景应用的整体式服务。浙江省开展的“最多跑一次”改革，以“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新为基点，“刀刃向内”，倒逼政务服务方式和政府服务流程改革。

数字政府生态以数据资源为核心，以政府、公众与企业为主体，构成了主体数据资源与公共资源不断汇聚，政府、企业和公众相互协同发展的态势。[1]280打造数字政府生态圈不仅可以实现数字政府的迭代和升级，而且可以推动传统产业改造升级，促进新旧动能转换，培育和发展新兴产业，打造数字经济产业生态链。公众既是数据的使用者，又是数据的创造者，数字政府生态圈的建立让数据“取之于民、用之于民”，改善政府与公众的关系，提升政府的信任度。

协同治理是政府与非政府机构之间互动的合作治理模式，即社会力量利用机制。政府要转型成为一个协同有序的整体型数字政府，依赖于部门协作与组织变革。这不仅需要政府自身的治理创新，也需要政企合作与政民互动。[37]协同治理既包括不同区域政府之间的协同合作，也包括政府部门之间的协同合作，还包括政府、企业和公众的共建共享。

区域协同治理是贯彻新发展理念与国家治理体系和治理能力现代化的重要实践, 它解决的核心问题是区域一体化趋势以及公共事务跨界性与既有行政区域界限之间的矛盾。[38]长江三角洲地区是我国经济发展的重点地带，协同推进信息化建设、加强信息化合作是推动长三角地区可持续发展的重要举措。上海市作为长三角地区发展的核心力量，应牵头建设长三角政务服务一体化平台，使之成为第一个国家政务服务平台跨地区应用的典型。[39]

部门和层级协同治理解决的核心问题是如何促进政府内部业务流程的精简化和组织结构的扁平化。跨部门、跨层级的协同治理是打破政府内部的壁垒、推进数字政府建设的途径之一，其要求政府以效能为中心，重构内部组织结构和办事流程；以整合为前提，推动政府数字资源的收集清洗和内部共享；以创新为动力，推动技术治理和数据成果的应用。美国联邦政府首席信息官委员会、管理与预算局常常建立跨部门工作组, 如开放政府工作组, 吸引了来自42个联邦部门或机构的高级官员参加, 分享数据治理最佳实践与技术, 形成了定期的跨部门协作交流机制。[40]

多元主体协同治理则要求政府、企业、公众共同参与数字政府建设，实现政企合作、政民互动的良好的政治生态。政府公务人员作为数字政府建设的参与者，必须要树立数字思维，提升其数据素养。政企合作、政民互动有利于共建、共享、共治“智慧城市”，共促城市数字生态链建设。我国各地政府设立“12345”市民热线，是倾听民意、了解民生的重要窗口，是公众参与城市建设的良好方式。

（四）服务：数字政府的价值整合

服务是政府治理的终极目标，不同的利益主体有不同的利益诉求，不同的利益诉求推动政务改革横向拓展、纵向深化以找寻各利益主体的契合点和差异化需求，数字政府的建设为实现个性化服务、精准化服务、智能化服务创造可能。

从政府自身需求角度而言，“数字政府”理念下的政务改革不仅仅顺应了政府内部转型升级的需求，推动了政府部门横向和和纵向的协同合作，同时可以利用数据资源提升公共服务水平，也顺应了政府为企业和公众提供更优质的公共服务的需求。从横向协作来看，数字政府建设有利于政府不同部门之间整合碎片化的政府数据，减少数据的条块分割、信息壁垒等现象，促进数据资源的共享。从纵向发展来看，首先，数字政府可进一步推动政府内部组织结构由“科层制”向“扁平化”方向发展，有利于信息的流通和协调配合；其次，数字政府是促进政府机构同一部门不同业务流程精简、提高业务协同能力的客观要求。从企业需求角度而言，数字政府建设是大数据时代政府与企业完善政策对接、平台对接、数据对接、资本对接的发展方向，企业尤其是互联网公司核心技术的变革和创新能力的提升是推动数字政府建设的重要推动力，政企合作有利于优势互补、合作共赢。从公众需求角度而言，随着社会进步和科技发展，公众对政府提供的公共服务的要求越来越高，公众需求的多样化、多维度、差异化、个性化推动了数字政府朝着智慧化、精准化方向发展。

五、数字政府建设的结构要素

上海市“一网通办”是上海市政府建设数字政府的重要举措，“一网通办”正向“一网好办”逐步迈进。作为上海首创的政务服务品牌，疫情期间，“一网通办”也提供了一系列“不见面办理”“零接触服务”。后疫情时代，数字政府在城市治理、公共服务等方面必将发挥更重要的作用。本文立足于疫情常态化管控背景，从数字政府建设的理论逻辑出发，立足于“一网通办”实践的开展，从全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作四个角度分析数字政府建设的结构要素。

（一）全链条服务平台

“全链条”的数据思维贯穿“一网通办”的始终，主要体现在服务链条的全程跟进、数据流程的全程追踪、服务平台的融合集成三个方面。

第一，服务链条的全程跟进。根据服务对象和服务事项的不同，“一网通办”提供个人办事、法人办事、行政权力、公共服务四个事项的服务。根据服务方式的不同，“一网通办”是线上通办与线下服务的结合。线上通办是服务的主渠道，但这并不意味着线下服务的弱化，线下服务同样要转变。以徐家汇行政服务中心为例，线上通办是主要方式，但也对线下服务进行了改革，综合窗口“一窗通办”服务流程实现；开设了24小时自助服务大厅，服务时间实现从8小时工作制向全天候服务延伸。此外，“一网通办”网站（参见：http://www.shanghai.gov.cn/）还提供市民主页和企业专属网页，实现一人一档、一企一档的个性化服务。

第二，数据流程的全程追踪。大数据中心作为收集和利用政府数据的“网络枢纽”和“集散中心”，是对公共数据的集中统一管理以促进数据开放利用的重要平台。在数据聚合领域，大数据局将归集来的数据按照人口库、法人库、空间地理信息库、电子证照库等主题库进行汇集。在数据共享领域，数据资源是“一网通办”实现的资源基础，本着“共享为原则、不共享为例外”的原则，大数据局制定了数据需求清单、数据责任清单和数据负面清单，规定“一网通办”的数据要无条件共享。在数据服务领域，疫情防控常态化使就业问题牵动着政府和公众的心。2020年5月21日，上海市学生事务中心正式发布“毕业生就业随申码”，通过一网通办服务，结合随申码应用场景，将“就业服务”和“就业管理”进行线上线下有机结合，推进上海毕业生的就业服务工作。[41]

第三，服务平台的融合集成。PC端和移动端数据的融合和服务平台的集成是两大主要趋势。随着智能手机的普及，“掌上服务”使公共服务更加便捷，“随申办”是“一网通办”的移动端App，大数据局通过施行统一认证方式打通了PC端和移动端的用户体系，使两个平台用户数据互通互联，减少了用户注册、登记等繁琐手续。服务平台的集成主要体现在区域服务平台的集成和多样服务方式平台的集成。上海市“一网通办”加入长三角政务服务“一网通办”，以期构建长三角地区政务服务一体化体系，实现区域间的信息互通。在疫情常态化管控期间，健康码作为数字化防疫的措施之一，可助力复工复产。来沪人员可通过随申办App、随申办微信小程序、随申办支付宝小程序申请获得上海地区的健康码。长三角健康码互认机制也已启动，将实现长三角一“码”通行。[42]

（二）双引擎并驾齐驱

上海市政府在推进“一网通办”的过程中形成了“数据中台”和“业务中台”双引擎驱动数字政府建设的模式。数据中台成为政府机构的数据蓄水池和数据业务的生产车间，业务中台和智能应用通过服务提供的方式，持续获得高价值新数据，引入服务的“源头活水”[1]122。

数据是数据中台的基础资源和生产资料。大数据中心发挥政务数据中台的作用，逐步按需汇集社会数据、互联网数据、感知数据等各种数据，通过人口、法人、空间地理库数据源进行整合，对接电子证照库，实现对人口、法人、空间地理信息、证照等的接入、整合、开发、利用，并结合上海市实际，构建公共主题库及专题库，为应用提供安全高质的专题数据服务。此外，大数据中心致力于建设和完善数据管理子系统、数据治理子系统、大数据综合应用、数据开放子系统、数据安全管理子系统、平台集成门户、数据开放门户等数据平台[41]，构建“人-人”关系、“人-事”关系、“人-企”关系、“人-地”关系，展开政务大数据的标准化和目录管理，保证数据的高质量和易用性。[1]94

业务中台是指通过制定标准和机制，把不确定的业务规则和流程通过工业化和市场化的手段确定下来，以减少人与人之间的沟通成本，同时还能最大程度地提高协作效率。[1]96徐汇区行政服务中心法人事项综合受理大厅在全市首创“前、中、后台一体化”政务服务受办新模式，形成“无差别综合窗口+透明政务工坊”完整工作链。在徐汇区政务服务大厅的“人工服务岛”，18个服务窗口称为前台；窗口工作人员的身后就是中台，为综合窗口工作人员提供专业支持；后台是部门公共数据的归集、1015项办理情形的操作细则等，前、中、后台“全链条”运转，为企业和公众提供全生命周期服务。[42]

（三）全媒体沟通反馈

全媒体的不断发展，导致舆论生态、媒体格局、传播方式发生深刻变化，[43]同样也影响到政府自身形象塑造和公信力的提升以及政府和公众沟通反馈方式的转变。传统媒体和新兴媒体各有优劣，融合发展、优势互补才能全方位、多角度为数字政府建设服务。全媒体宣传沟通体现在以下三个方面：

第一，“用户思维”和“互联网思维”的理念融合。互联网时代用户至上的思维是站在用户立场和角度思考问题，把用户需求融入媒体融合发展的全域考虑，并适时调整内容生产和传播策略，为用户提供个性化的内容产品。[44]徐汇区行政服务中心微信公众平台从IN NEWS、IN服务、IN资讯、IN提示等服务板块将信息分门别类，方便用户查找。

第二，“一网通办”品牌打造与宣传的多样性和公众沟通途径的多样性。2019年5月14日，为了提升“一网通办”的品牌效应和示范作用，市大数据中心发布上海政务服务“一网通办”品牌标识征集公告，受到社会的广泛关注，共收到1177件参赛作品。[45]此举不仅提升了公众对于“一网通办”工作的关注度，也是塑造“一网通办”品牌、提升政府公信力的创新之举。常态化的沟通反馈渠道有利于政府与公众之间的良性互动。

第三，宣传内容的深度融合和沟通内容的深度推进。在“一网通办”建设初期，由于宣传工作不到位，许多市民不了解该渠道，选择线下服务的人群仍然占有很大的比例。随着政府宣传内容从“一网通办”的概念解读到“一网通办”品牌的树立、平台的推广、使用方式的介绍等不断深入，使用在线平台和移动App的用户数量增多。疫情期间，上海市政府印发《关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间积极优化“一网通办”政务服务办理工作的指导意见》，并向广大市民发出倡议书，尽量网上办、掌上办，避免线下办、集中办。例如，在黄浦区，区政府不失时机地向市民推广“一网通办”，介绍发布十多个部门在疫情防控期间的线上咨询和服务指南，让网上办事“无声更有情”。对于上海市民普遍关心的口罩预购事项，静安区彭浦新村街道利用“一网通办”的“随申办市民云”App鼓励居民在线完成口罩预约。[46]

（四）多主体协同合作

“一网通办”是政府、公众、企业多元主体共建共享的实践，是“政府主导、多元主体协同”建设数字政府的良好探索。上海市政府鼓励企业和公众积极参与监督、评价、改善等工作，审视“一网通办”的成效和不足。首先，“政企合作、共建共享”是“一网通办”多元主体参与的重要体现。“企业上云”是“一网通办”建设企业云服务平台、促进政企合作的探索之一。“上海市企业服务云”的建设得到政府的大力支持，服务资源库和政策知识库的不断完善，为营造良好的营商环境打下基础。其次，以复旦大学数字与移动治理实验室（DMG）为代表的高校科研力量不仅为数字时代政府治理建言献策，而且致力于培养政府治理的“后备军”。DMG不仅全程参与了《上海市公共数据和一网通办管理办法（草案）》的起草工作，而且建立了中国开放数据评价指标体系——中国开放数林指数，并持续发布上海开放数林指数分析报告和中国地方政府数据开放报告（参见：http://www.dmg.fudan.edu.cn）。最后，沟通和反馈机制的完善是推动公众参与数字政府建设、建设服务型政府的重要渠道。“一网通办”门户网站开通了市委领导信箱、市政府领导信箱、人民建议征集信箱、12345网上受理平台四大常态反馈渠道。政务服务的对象主要是企业和公众，企业和公众的评价是衡量政府工作满意指数、提供高效优质服务的主要标准，评价政府工作是加深公众参与感和认同感的方式之一。为此，市政府专门颁布了《建立“一网通办”政务服务“好差评”制度工作方案》，线上线下评价方式结合，评价结果公开，差评事项整改。在疫情期间，“一网通办”以“我要找茬”功能为基础，在“一网通办”防控专栏提供专门面向疫情防控的“我要找茬”和“我要建议”反馈入口，并充分发挥“12345”市民服务热线作用，做好意见建议的采集、处理和反馈工作。[47]

六、结语

结合数字时代治理理论和上海市政府建设数字政府的实践探索不难发现，数字政府建设是数字时代政府改革的必然路径，是推进国家治理能力和治理体系现代化的途径之一。突如其来的新冠疫情给政府治理带来了一场严峻的考验，同时也加速了数字政府建设的步伐，推动政府治理逐步走向智能化、精准化。上海市“一网通办”实践的开展是我国数字政府建设的积极探索，为其他地区建设数字政府提供了示范，亦有助于推动长三角地区政务一体化进程，更为世界贡献了“中国方案”。融合、重构、创新、协同、服务的理念为数字政府建设提供了理论指引。数字政府建设是一个长期、复杂、系统的过程，要想实现建设数字政府的目标，既要重视服务链条的全程跟进、数据流程的全程追踪、服务平台的融合集成，亦要注意数据中台和业务中台的共同建设；既要注重传统媒体和新型媒体融合发展与优势互补，亦要形成政府主导、多方参与的协同机制。

参考文献：

（略）

作者简介：

谭必勇，男，山东大学历史文化学院副教授，研究方向：开放数据与政府信息资源管理、档案数据治理。

刘芮，女，山东大学历史文化学院硕士研究生，研究方向：大数据与档案信息化。

基金项目：山东省社会科学规划研究服务决策咨询项目“山东省政务数据开放的安全风险评估与对策研究”（项目编号：19BJCJ48）。